Система Путина

Система Путина
Фото © Сергей Максимишин
Текст: Перевод: Николай Андреев19.05.2020

Владимир Путин, кажется, сросся с постом президента. Он и сам признал это в выступлении на пленарном заседании Государственной думы 10 марта 2020 года: «Уверен, что придет время, когда высшая, президентская власть в России не будет, что называется, так персонифицирована, не будет связана с каким-то одним человеком конкретным» (kremlin.ru 2020). Вопрос о том, когда придет это время, президент оставил открытым. Он добавил, что стране предстоит еще долгое эволюционное развитие, которое совершенно невозможно без сильной президентской вертикали. В марте 2020 года в Конституцию были внесены поправки, допускающие «обнуление» президентских сроков, что может позволить Путину остаться у власти и после 2024 года. Но и без того он провел у власти уже столько лет, что невольно встает вопрос: можно ли вообще отделить личность Путина от поста президента? Какую систему он выстроил за последние 20 лет? И сколько вообще Путина в сегодняшней России?

Путин решает все сам?

Многие любят говорить о том, что Владимир Путин единолично управляет всей российской политикой. Но ближе к истине представление о том, что сегодняшняя Россия — «двойное государство», и у этого «двойного государства» есть два режима функционирования. Первый — собственно режим президентского «ручного управления», в котором решения принимаются непосредственно Путиным. Второй – регулярные модели поведения, например в органах государственного управления. Во втором случае даже у сильного президента возможности вмешательства ограничены. Сосуществование этих двух режимов создает постоянную напряженность и неопределенность. Но ни первый, ни второй не следует путать с демократией или эффективным государственным управлением.

Баланс сил между первым и вторым режимами с течением времени меняется. Уже Бориса Ельцина за его персоналистский стиль правления иногда называли «выборным монархом» (Shevtsova 2007). При Путине степень концентрации власти в одних руках выросла еще больше. Сегодня во «втором режиме» остается все меньше сфер, защищенных от ручного вмешательства (Baturo/Elkink 2016).

Владимир Путин — босс мафии в сетевом государстве?

Модель государственного управления при Путине можно представить себе как Солнечную систему, в которой представители политической и экономической элиты, подобно небесным телам, по разным орбитам обращаются вокруг Солнца-Путина. Кто-то дальше, кто-то ближе, у всех различный вес, у некоторых есть и собственные спутники. Но для описания того, как устроена власть в России, можно использовать и другие метафоры: например, Политбюро, члены которого по советскому образцу разделены на различные ранги. Или как башни Кремля, борющиеся друг с другом. Одна из наиболее многогранных моделей, предложенных исследователями, описывает современную Россию как сетевое государство, основанное на сложной взаимозависимости между представителями элиты, на крайне сложной схеме внутриэлитных отношений. Эта модель получила название «системы» (Ledeneva 2013).

Представители Федерального собрания Российской Федерации слушают Послание Владимира Путина, 2016 © kremlin.ru (CC BY 4.0)

Сводить модель «системы» к клептократии, мафиозному государству или милитократии — единоличной власти силовиков — было бы чрезмерным упрощением. Напротив, в «системе» сохраняются неформальные практики, позволяющие плавно переходить границу легального и нелегального, легитимного и нелегитимного. Так, из Администрации президента иногда звонят, чтобы оказать влияние на судебные решения. Такая практика получила название «телефонного права». Но к телефонным звонкам иногда прибегают и губернаторы, чтобы, например, преодолеть бюрократические препоны, не допустить остановки строительства предприятий или заставить агрессивно настроенные надзорные органы отозвать свои претензии к успешной компании. Конкретным примером, показывающим амбивалентность неформальных практик, балансирующих между легальностью и нелегальностью, может служить фигура нового премьер-министра Михаила Мишустина. На посту руководителя Федеральной налоговой службы ему, безусловно, удалось модернизировать это ведомство. Именно его репутация эффективного менеджера на государственной службе способствовала назначению на второй по важности пост в государстве. При этом, по данным Фонда по борьбе с коррупцией, Мишустин за время госслужбы сумел нажить значительное состояние с помощью членов своей семьи. Для того чтобы стать значительным игроком в системе, не обязательно быть коррупционером, но даже коррумпированный чиновник может удержаться на государственной службе, если он докажет свою «эффективность» в решении тех или иных задач. По крайней мере, как это понимается в рамках системы.

Какое место в «системе» занимает сам Путин? Большое значение в сетевом государстве имеют не только личные, но и формальные компетенции, то есть конкретные должности, которые занимают представители элиты. Они сигнализируют другим представителям системы, в чьих именно руках находится власть и кто именно является патроном сети (Hale 2014). Путин как глава государства играет определяющую роль в системе патронажного президентского правления. Он находится на вершине множества пирамидальных сетевых структур и тем самым выполняет функцию арбитра в борьбе за власть и ресурсы в политике и экономике. 

От Бориса Ельцина Владимир Путин унаследовал принятую в 1993 году Конституцию, которая наделяет президента, по сравнению с другими странами, очень широкими полномочиями. Пусть даже управленческие функции в реальности распределены между различными органами власти, президент практически не ограничен системой сдержек и противовесов. Он как бы парит над всеми ветвями власти и сохраняет за собой последнее слово во всем, особенно в законотворчестве, по отношению к парламенту.

Несмотря на то, что вплоть до 2020 года изменения в Конституцию, описывающую основы государственного строя, практически не вносились, президентские полномочия с течением времени постоянно расширялись. Это привело к узаконенной асимметрии в распределении полномочий в государстве, при котором президент и исполнительная власть играют значительно большую роль, чем все остальные ветви (Burkhardt 2017). Этот процесс затронул всю политическую систему: парламент, партии, выборы, суды, федеративную структуру, государственное управление, гражданское общество и СМИ. 

Только «виртуальная политика» для отвода глаз?

В 2000-е годы у многих сложилось впечатление, что формально демократические институты — партии, парламент и выборы — при Путине стали исключительно декоративными атрибутами «виртуальной политики» (Wilson 2005). Тем не менее в последние годы исследователи пришли к выводу, что хотя политические институты в России работают и не так, как в демократических странах, они все-таки выполняют важные функции. Несмотря на то что выборы в России не являются свободными и честными, а предвыборная борьба недемократична, само голосование при этом не лишено значимости. На раннем этапе развития выборы были призваны кооптировать элиты и оппозицию, а также предоставлять сведения о реальном уровне поддержки режима среди населения. Впоследствии высокий процент голосов за Путина и «Единую Россию» должен был посылать сигналы о силе режима, а также использовался как инструмент, с помощью которого осуществлялся контроль лояльности региональных чиновников (Zavadskaya et al. 2017). Губернаторы тех регионов, которые показывали плохие результаты голосования за «Единую Россию» и Путина, рисковали не быть переназначенными.

Владимир Путин на съезде «Единой России», 2017 © kremlin.ru (CC BY 4.0

Важную функцию в системе выполняет и так называемая «партия власти» — «Единая Россия». Несмотря на плохой публичный имидж, партия занимает доминирующее положение в Государственной думе и региональных парламентах, губернаторском и мэрском корпусе и тем самым обеспечивает внутреннюю сплоченность правящих кругов и служит «системой раннего предупреждения», сигнализирующей о нелояльности или протестной мобилизации элит (Reuter 2017).

При этом чрезмерная централизация имеет свою цену. Уже в начале первого срока Путин взялся за упорядочение федерального и регионального законодательства. Он усилил контроль над региональными силовыми структурами путем создания федеральных округов, в 2004 году отменил губернаторские выборы и ввел сложную систему перераспределения доходов, тем самым лишив регионы значительной части налоговых поступлений и усилив фискальный контроль. Такая централизация, однако, не улучшила экономическую ситуацию, а, напротив, стала одной из причин неэффективного управления в России (Gel’man/Zavadskaya 2020).

Неисполнение поручений, отсутствие механизмов обратной связи и ошибочно выбранные стимулы для регионов, от которых центральная власть требовала скорее лояльности, нежели экономического роста, — все это препятствует достижению социально-экономических целей, сформулированных в майских указах 2012 года и национальных проектах 2018 года. Несмотря на то что на федеральном и региональном уровнях власти существуют отдельные так называемые «карманы эффективности» (Gel’man 2018), институционализированная асимметрия власти ведет к парадоксальному результату: всемогущий президент, способный в режиме ручного управления решить любой политический вопрос, становится бессилен, когда речь заходит о повседневном управлении и долгосрочных целях (Burkhardt 2020).

Насколько популярен Путин?

Кремль любит проводить социологические опросы для измерения популярности Путина: рейтинг остается одним из наиболее важных властных ресурсов президента. Последние 20 лет уровень одобрения его деятельности был неизменно высок и колебался между 60 и 90%, что символизирует прямую связь «национального лидера» с народом. Чтобы поддерживать образ «непобедимости» и сохранять ощущение безальтернативности, Кремлю необходимо делать все, чтобы Путин сохранял за собой титул самого популярного политика страны (Magaloni 2006). Рейтинги и соцопросы играют роль перманентных плебисцитов о доверии и призваны заменить собой неработающие каналы обратной связи с населением, такие как выборы или СМИ (Yudin 2019). Более того, рейтинги считаются одними из важнейших показателей эффективности для глав регионов и определяют их дальнейшую карьеру (Reuter/Robertson 2012)

Но что же делает Путина популярным и насколько эта популярность реальна? Колебания рейтингов доверия и одобрения показывают, что популярность Путина зависит не столько его биографии и личных качеств, сколько от того, как люди субъективно воспринимают экономическую ситуацию и каких изменений ждут для себя лично, а также от внешней политики страны и, главным образом, от того, насколько велико ощущение угрозы извне.Долгосрочный тренд на снижение социально-экономических показателей после мирового финансового кризиса 2008–2009 годов, а также значительные колебания рейтингов после непопулярных социальных реформ 2004 (монетизация льгот) и 2018 (пенсионная реформа) годов отражают изменения общественных настроений (Treisman 2011). Внешняя политика России периодически претерпевает скачкообразные трансформации. Международные конфликты, в ходе которых над Россией якобы нависает угроза, а также вызывающие эйфорию внешнеполитические достижения, наподобие аннексии Крыма, приводят к внутреннему сплочению, которое, в свою очередь, отражается в резком, пусть и временном, росте рейтинга одобрения деятельности Путина (Frye 2019).

Участники демонстрации движения «Антимайдан» в Москве, 2015 © Sputnik

Контроль над СМИ и цензура в интернете играют при этом решающую роль. Результаты одного из моделирований показывают, что отмена интернет-цензуры привела бы к падению рейтинга президента на 35 процентных пунктов (Guriev/Treisman 2015). Учитывая все это, невозможно однозначно сказать, насколько данные о популярности Путина достоверны. 
Исследования свидетельствуют о том, что на вопрос о Путине респонденты отвечают искренне (Frye et al. 2017). Тем не менее ограничение политической конкуренции, цензура на телевидении и контроль над интернетом делают выбор безальтернативным, и это создает впечатление поддержки со стороны подавляющего большинства (Volkov 2020).

Путинизм как идеология?

Спор о роли идеологии в России с новой силой разгорелся после аннексии Крыма: так, Маша Гессен полагает, что Россия встала на путь тоталитаризма, а Тимоти Снайдер и вовсе увидел в этом предвестие фашизма (Gessen 2017, Laruelle 2018). Сразу после крымских событий в обществе действительно наблюдались свойственные тоталитаризму явления — идеологически окрашенная государственная пропаганда и высокий уровень одобрения президента как показатель мобилизации масс. Однако впоследствии российское общество начало развиваться строго в противоположную сторону: государственное телевидение стало терять популярность, а показатели одобрения действий власти после повышения пенсионного возраста снова откатились к уровню до 2014 года. Мобилизация населения оказалась для властей непростой задачей. Более того, во многих городах сформировались местные сообщества активистов, акцентирующие внимание на снижении реального дохода, экологических проблемах или фальсификациях на выборах. 

Политика в постсоветской России практически полностью лишена идеологической основы. Более того, для многих политических игроков идеологическое позиционирование может оказаться опасным. Наличие идеологии автоматически подразумевает необходимость долгосрочного планирования, а этого не могут себе в полной мере позволить даже наиболее крупные представители элиты. Учитывая, что «политический ветер» часто меняется, значительно выгоднее сохранять идеологическую гибкость, чтобы иметь возможность быстро приспособиться к новым условиям. В то же время не следует думать, что сама идеология определяется произвольно или вообще не играет никакой роли. Американский политолог Брайан Тэйлор, предпринявший в книге «Код Путина» попытку подробного описания путинского строя, сводит его к трем элементам: идеям, практикам и эмоциям (Taylor 2018). К основным идеям он причисляет образ сильного государства и статус мировой державы, антизападную и антиамериканскую позицию, а также консерватизм и антилиберализм. Описывая модели поведения «коллективного Путина», Тэйлор акцентирует внимание на таких аспектах, как контроль, порядок, единство и антиплюрализм, лояльность и гипермаскулинность. К числу эмоциональных инструментов он относит уважение и унижение, зависть и неприязнь к образу врага, а также обидчивость и страх. В то же время Тэйлор призывает не оценивать путинский строй однобоко, исходя из данной интерпретации: некоторые из названных элементов существовали в России еще до прихода Путина к власти. Кроме того, несмотря на то что описанные элементы присущи значительной части элиты и населения, смена поколений, модернизация общества снизу и другие факторы способствуют идущей уже сегодня трансформации довольно размытого «кода Путина» (Panejach 2018).

Проблема власти и «эксперимент Медведев» 

Вопрос о том, отделима ли персона президента от его государственного поста, создает трудности и для самого Путина. Стремясь сохранить хотя бы видимую легитимность, в 2008–2012 годах Путин провел своего рода эксперимент, уйдя со своего поста в связи конституционным ограничением, которое запрещало становиться президентом более двух сроков подряд. Его преемником был избран Дмитрий Медведев, а Путин занял де-юре второй по значимости пост премьер-министра, при этом де-факто оставаясь главной фигурой в государстве. Эта схема, известная также как «рокировка» или «тандем», представляет с собой с точки зрения социальных наук практически идеальные условия для «эксперимента».

Владимир Путин и Дмитрий Медведев после объявления результатов выборов президента, 2012 © Sputnik

Его цель состояла в том, чтобы выяснить, хватит ли этих мер для того, чтобы де-факто сохранить Путина у власти. Если бы правление Путина основывалось только на его личности и связях, тогда за эти четыре года ничего бы не поменялось, даже несмотря на то что формальные полномочия премьер-министра куда более ограничены. Мы не знаем, существовала ли между Путиным и Медведевым какая-то предварительная договоренность и насколько искренними были транслируемые ими внешне- и внутриполитические предпочтения. Важно, что этот эксперимент показал: подобная схема не позволяет сохранить фактическую власть. По крайней мере, именно так его результаты были интерпретированы Путиным. Стало очевидно, что для нормального функционирования системы «национальному лидеру» требовался в том числе формальный и символический статус — президентский пост. Весной 2020 года ему удалось создать все необходимые предпосылки для его сохранения даже после очередного истечения всех формальных конституционных сроков.

Читайте также:
Мы не знаем, о чем думает Владимир Путин. Но мы знаем, о чем он говорит. dekoder проанализировал тексты Кремля и создал инструмент, показывающий частоту использования слов и словосочетаний. Вы можете проследить, о чем и как часто в последние 20 лет говорили президенты России — Путин и Медведев. И о чем они молчали.
В начале 2000-х немецкая журналистка Катя Глогер работала в Москве и тесно общалась с Владимиром Путиным — в его кремлевском кабинете, у него дома за чаем, на рыбалке и в спортзале. Тогда он называл Россию демократической страной и обещал построить рыночную экономику. Двадцать лет спустя она пытается разобраться, что изменилось — в стране и в нем самом.